Entrevista a Antonio F. Rodríguez Pascual

Entrevista a Antonio F. Rodríguez Pascual, Subdirector Adjunto del CNIG.

1. ¿Qué lugar ocupa la información geoespacial dentro del panorama general de datos abiertos?

Por mencionar algunas cifras, la información geográfica está presente de manera inevitable en siete (election results, national map, weather forecats, pollutant emissions, location dataset, water quality, land ownership) de los trece conjuntos de datos esenciales incluidos en el Global Open Data Index de la Open Knowledge Foundation. Es, además, uno de los tipos de información reconocido “de alta importancia” en la Open Data Charter del G8. Y constituye, según el Informe 2016 del Sector Infomediario de ASEDIE, el tercer sector del mercado de la reutilización en cuanto a volumen de facturación anual, con un 19 %, lo que supone algo más de 254 millones de euros, detrás del sector Económico y financiero (20 %) y del de Estudios de mercado (27 %). Todo esto sin tener en cuenta que la componente geoespacial está presente también en otros dos de los sectores más relevantes, Estudios de mercado e Información meteorológica.

Es un tipo de información considerado como uno de los más importantes. Hay que pensar que, junto con los datos estadísticos, constituyen el mejor modelo del mundo real del que disponemos para tomar decisiones, estudiar problemas, analizar fenómenos, gestionar nuestros recursos, hacer planes y, en general conocer el mundo.

Se trata de una herramienta epistemológica fundamental. Siempre se dice que todo ocurre en algún lugar y es cierto que, si tenemos en cuenta que las referencias indirectas, como las definidas mediante direcciones, también son geográficas, más del 80 % de los datos que manejan las organizaciones son datos geográficos. Su importancia ha aumentado enormemente con la localización casi permanente de las personas mediante teléfonos inteligentes, la proliferación de sensores y cámaras georreferenciadas y el desarrollo del Internet de las cosas (IoC), que está ya generando una suerte de infosfera, un espacio virtual lleno de recursos con coordenadas que reflejan y describen la realidad.

«Más del 80 % de los datos que manejan las organizaciones son datos geográficos».

2. ¿Cómo ha ayudado la directiva europea INSPIRE a la apertura de los datos geoespaciales en España? ¿En qué punto se encuentra este sector en la actualidad?

La implementación de la Directiva INSPIRE en Europa y en España en particular, ha contribuido significativamente a la apertura de datos geoespaciales. Hace tiempo que la Comisión Europea ha reconocido la sinergia existente entre ambas actividades. Lo cierto es que en los países en los que la Directiva Inspire está más implantada (Países nórdicos, Países Bajos, Reino Unido, España…) hay más datos abiertos y viceversa. Esto es debido probablemente a que la Directiva Inspire ha difundido y promovido la idea de que es muy positivo compartir recursos geográficos, ya sean datos o servicios, y esa idea se ha propagado a otros sectores.

En especial en España, al calor del desarrollo de la Infraestructura de Datos Espaciales de España (IDEE), cuyo lema es «Si compartes, siempre ganas más» (cita procedente de «La buena suerte» de Álex Rovira y Trías de Bes (editorial Urano, 2004), ha aumentado notablemente en los últimos años el volumen de datos abiertos.

En un análisis que realizamos en el CNIG en el año 2016, de los más de 100 páginas de información geográfica identificadas en las que se pueden descargar datos geoespaciales oficiales, un 20 % ofrece datos parcialmente abiertos (para usos no comerciales), un 20 % datos cerrados, el 32 % ofrece datos completamente abiertos y un 36 % no especifica las condiciones de uso permitidas, por lo que sospechamos que en un buen número de casos la intención es también publicar datos abiertos y quizás se pueda hablar de al menos un 50 % de la oferta de datos geográficos oficiales.

Es decir, se ha avanzado mucho en la apertura de datos geoespaciales en España, pero no estamos completamente satisfechos, hay que progresar todavía más. Antonio Gramsci decía que «las crisis son esos momentos en los que muere lo viejo sin que pueda nacer lo nuevo» y creo que ésa es la situación actual en el campo de la Geomática. Hay un orden caduco basado en las aplicaciones de sobremesa, la acumulación de datos en silos como un capital que rentabilizar y núcleos de poder monolíticos que no acaba de desaparecer y un orden nuevo que utiliza los recursos en la nube, la arquitectura orientada a servicios, la organizaciones abiertas y en red y nuevos modelos de negocio que no acaba de extenderse completamente.

Es el compartir con beneficios indirectos frente al acumular. Un cambio necesario que apunta hacia la sociedad de la información, lo que la UE llama el Mercado Digital Único y los técnicos tenemos la responsabilidad de que las revoluciones tecnológicas se produzcan al ritmo deseado y se minimicen los efectos colaterales.

Según el citado informe de ASEDIE, el sector geoespacial ocupa el segundo lugar del sector infomediario en cuanto a empleos generados, con unos 2.976 empleados, el 19 % del sector, solo por detrás del de estudios de mercado, con un 33%, con una estructura financiera ligera, ya que tiene solo un 6 % (casi 18 millones de euros) del capital suscrito por el sector y un riesgo de default de los más bajos.

Y en el «Estudio de caracterización del sector infomediario de España» 2014, elaborado por el ONTSI, se establece que el sector de la información geográfica es el más importante dentro de la reutilización de la información del sector público, con el 35 % de las empresas, debido a que se incluyen la información urbanística y la información sobre previsiones meteorológicas.

3.  De acuerdo a su experiencia, ¿qué barreras dificultan la apertura, y consiguiente reutilización, de la información geoespacial en el sector público? ¿qué soluciones propone para eliminar dichos obstáculos?

Es una pregunta difícil de responder, hay una amplia variedad de barreras y dificultades. En primer lugar creo que está la resistencia natural al cambio, por decirlo metafóricamente nuestro entorno está lleno de barqueros que quieren cobrar peaje a quienes cruzan los puentes. Pero hay que reconocer que los cambios de mentalidad no son fáciles de realizar y que la administración está pasando en poco tiempo de ser considerada parte del gobierno que dirige la vida de la sociedad a un actor que administra recursos de todos los ciudadanos y está a su servicio; los organismos productores de datos están evolucionando para constituirse en proveedores de servicios web, se abren para colaborar con otras organizaciones públicas y privadas… son muchos cambios que describen muy bien, por ejemplo, Enrique Dans en «Todo va a cambiar» y Pekka Himanen en su libro publicado en el 2002, «La ética del hacker y el espíritu de la era de la información».

En segundo lugar, también hay un déficit de formación en las tecnologías de la Web 2.0, las normas ISO 19100, los estándares OGC y las aplicaciones que los implementan, que no es fácil superar en poco tiempo. Son tecnologías novedosas que implican formatos y lenguajes complejos (UML, XML, GML…), modelos muy especializados y una nueva manera de trabajar.

«Los organismos productores de datos están evolucionando para constituirse en proveedores de servicios web, se abren para colaborar con otras organizaciones públicas y privadas…»

En tercer lugar habría que mencionar que la administración pública es una maquinaria con una inercia considerable, procedimientos burocráticos a veces muy pesados y personales que cuesta reciclar. Por último, hay que mencionar que siempre sería deseable mayor apoyo político y compromiso al más alto nivel.

En cuanto a las soluciones para superar esas barreras, aparte de las obvias, como cursos de formación, eventos de concienciación, implantación de procedimientos electrónicos, etcétera, aspectos todos ellos en los que se está realizando un gran esfuerzo y en los que España está muy bien situado (nuestro país encabeza las clasificaciones europeas de datos abiertos y administración electrónica después del brexit), queremos mencionar dos líneas de actuación que nos parecen especialmente convenientes:

- Apertura a la red. Creo que es muy positivo para una administración tener presencia en la red e interactuar con sus usuarios mediante blogs, listas de correo, redes sociales y encuestas. Eso permite conocer de cerca sus preocupaciones y necesidades, empatizar con ellos y estar en disposición de satisfacer mejor sus necesidades.

- Planificación estratégica. La experiencia que hemos tenido al implantar el Plan Estratégico de IGN y CNIG ha sido excelente. Orienta todos los recursos, humanos y físicos, en la misma dirección, establece de manera clara y participativa la visión, misión y objetivos de la organización, integra y motiva al personal y define un conjunto de indicadores con los que medir el mayor o menor éxito de la institución de manera objetiva, teniendo en cuenta que maximizar el beneficio económico no es el fin de la administración, sino más bien tener la mejor tasa posible inversión/impacto social y esas variables se evalúan mejor si existe un Plan Estratégico.

En resumen un Plan Estratégico da sentido a todas las actividades de una organización, las orienta en la misma dirección e integra al personal. Es una herramienta muy recomendable siempre, pero más aún en procesos de cambio de paradigma.

4.  En la actualidad, el IGN apuesta por publicar sus datos bajo la licencia CC BY 4.0. ¿En qué medida considera que es clave el uso de este tipo de licencias en el fomento de la reutilización de los datos?

El uso de licencias implícitas, cuyo uso implica tácitamente su aceptación, y estándar (las llamadas licencias tipo) es esencial porque permite la interoperabilidad de licencias. Efectivamente, la alternativa de tener una licencia propia definida en un texto, que ha de estar escrito en uno de los idiomas oficiales en España, presenta el grave inconveniente de que obliga a los usuarios de países cuya lengua oficial es diferente (como Alemania, Francia, Reino Unido, China, Japón, Corea y los países árabes, por ejemplo) a abordar una serie de tareas de gran dificultad si quieren utilizar nuestros datos para georreferenciar otra información bajo otra licencia, y crear una obra de valor añadido con todas las garantías legales: contratar una traducción jurada a su idioma del texto de la licencia, contratar un dictamen que determine cómo se mezclan los términos de la otra licencia… Mientras que las licencias Creative Commons 4.0 son licencias estándar conocidas y definidas internacionalmente, que se sabe cómo se mezclan e hibridan con otras licencias tipo.

En cuanto a que sea una licencia que solo incluye el reconocimiento, creemos que es la licencia más libre y la menos restrictiva, ya que se centra en la parte irrenunciable de los derechos de autor, los derechos morales, y no se preocupa de lo que puedan hacer los usuarios con los datos. En ese sentido, hay organizaciones que se preguntan qué es lo que van a hacer las empresas privadas con sus datos y si se van a aprovechar de lo que cuesta generarlos.  La respuesta a esa inquietud sería que todo lo que van a hacer es positivo para la sociedad: generar empleo, riqueza y beneficio, pagar impuestos, difundir los datos, darles utilidad y sentido, difundirlos, crear actividad económica, etcétera.

5.  ¿Cómo ha evolucionado en los últimos años la política de descargas de los datos en el Centro Nacional de Información Geográfica (CNIG), y qué ha  supuesto el cambio para el Centro?

En una primera etapa, que duró casi 20 años, de 1989 a 2008, el CNIG comercializaba los datos geográficos del IGN de acuerdo a una orden de precios, con descuentos para la investigación de hasta el 90 % y en consonancia con las políticas de datos imperantes en toda Europa.

En una segunda etapa, que se inició con la Orden Ministerial FOM/956/2008 y ha durado siete años, hasta finales del 2015, se definieron como Equipamiento Geográfico de Referencia Nacional (EGRN) los productos de datos más esenciales del IGN (Vértices Geodésicos, Líneas Límite, Nomenclátores y Bases de Datos de Poblaciones) y se estableció que fueran datos abiertos. El resto se definió como datos libre para usos no comerciales. De esa manera, el IGN se convirtió en el primer productor de cartografía oficial en Europa que abría parcialmente sus datos. Sin embargo esa política ha ido generando un overhead creciente muy considerables, ya que se han ido presentando casos de uso más y más complicados en los que no era trivial dilucidar si había o no uso comercial.

Por último, en diciembre de 2015 se aprobó la Orden Ministerial FOM/2807/2015 que define todos los productos de datos y servicios geográficos del IGN como abiertos con la única condición del reconocimiento, lo que nos ha situado junto a los países más avanzados del mundo en el campo de la reutilización y publicación de recursos abiertos. Previsiblemente, el mencionado Global Open Data Index 2016, que se publicará próximamente, situará a España en el primer lugar de la clasificación internacional de datos geográficos abiertos junto con otros 11 países.

«En 2015 se aprueba una Orden Ministerial que define todos los productos de datos y servicios geográficos del IGN como abiertos»

6. ¿En qué punto se encuentra el CNIG en su camino hacia la apertura de la información que custodia? ¿Qué siguientes pasos va a seguir la institución en materia de datos abiertos?

En un principio creíamos que el tener datos abiertos era una cuestión de gratuidad de la información, luego nos dimos cuenta de que eran más importante las condiciones de uso, es decir la licencia y ahora somos conscientes de que en realidad publicar datos abiertos significa desplegar un esfuerzo continuo y constante para minimizar las barreras que dificultan su uso, algo que incluye por supuesto el que sean gratuitos y están bajo una licencia abierta y permisiva, pero que también incluye un buen número de detalles, tal y como refleja la definición de conocimiento abierto de la Open Knowledge Foundation. Como ejemplo, podemos citar que ha tenido más impacto en el número y volumen de descargas que hemos tenido en el CNIG el que se habilitase la descarga de productos de una sola vez, no hoja a hoja, que la nueva licencia de uso. Lo más importante es minimizar barreras de todo tipo y a progresar en esa línea es a lo que nos dedicaremos a partir de ahora.

«Publicar datos abiertos significa desplegar un esfuerzo continuo y constante para minimizar las barreras que dificultan su uso»

También debemos, como National Contact Point de la implementación de la Directiva INSPIRE en España, profundizar en la puesta en práctica de esa directiva y, por supuesto continuar colaborando con red.es en la integración de los datos geográficos abiertos nacionales en el portal de Datos abiertos de nuestro país.

En ese sentido, muy probablemente nuestros próximos pasos serán:

- Utilizar una licencia CC BY 4.0, una vez que se completen todos los procesos burocráticos y administrativos para ello.

- Progresar en la publicación de información en formatos abiertos, aspecto este en el que todavía hay que avanzar bastante en el campo de la información geográfica donde todavía, a menudo, los formatos más eficaces, cómodos y extendidos, como shapefile y ECW, por ejemplo, no son formatos abiertos.

- Definir formalmente un Plan RISP para los datos geográficos digitales del IGN.

- Difundir y promover la publicación de datos y servicios abiertos.

7.  Desde su punto de vista, ¿cuáles son los motivos principales que deben impulsar a las administraciones públicas en España a abrir sus datos?

Nosotros hemos identificados hasta diez buenas razones para abrir los datos que generan las AA.PP.:

1) Se puede plantear que una vez que un organismo público genera unos datos con recursos públicos, procedentes de los impuestos de los ciudadanos, y en el ejercicio de sus funciones, orientadas a la postre a dar un servicio a las necesidades de la sociedad ¿hasta qué punto tiene derecho a limitar el acceso a los datos producidos a esos mismos ciudadanos invocando los derechos de autor?

2) El tener datos abiertos es beneficioso para la economía de un país, tal y como han demostrado sucesivos estudios y análisis. Ya en el año 2000, el conocido  informe PIRA, encargado por la Comisión Europea para realizar un extenso análisis económico de la explotación del sector de la Información del Sector Público (ISP) en Europa, realizó una extensa comparación entre EE. UU. y Europa, dos economías muy similares por aquel entonces en tamaño. Llegó a la conclusión de que euro invertido en producción de datos geográficos públicos en EE. UU. se traducía en un aumento del sector ISP de aproximadamente 44 €, mientras que en Europa ese incremento era tan solo de unos 8 €. Una de las causas de esa diferencia se concluía que era el hecho de que a la sazón los datos geográficos federales en EE. UU. eran abiertos, mientras que en Europa eran completamente cerrados. Todos los estudios que conocemos realizados después sobre el mismo tema han confirmado esas conclusiones.

3) Varias iniciativas internacionales directamente relacionadas con el desarrollo económico  promueven la adopción de políticas de datos abiertos como un factor claro de crecimiento y beneficio social y subrayan la importancia de los datos geográficos como una de los tipos de información prioritarios en ese sentido. Por citar solo tres, la Open Data Charter impulsada por el G8 en el 2013, la International Open Data Charter, apoyada por el G20 y Naciones Unidas en el 2015, y la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible, recomiendan los datos abiertos, especialmente los geográficos.

4) Según la experiencia del CNIG durante los últimos años, podemos decir que debido a la globalización, la democratización de la cartografía, la economía de la gratuidad y la eclosión de los servicios web, los ingresos por concesión de licencias de uso comercial son cada vez menos relevantes. En el año 2015, los beneficios totales por ese concepto supusieron tan solo un 8 % del presupuesto del CNIG. Se puede concluir en líneas generales que la comercialización de datos geográficos hace tiempo que dejó de ser un buen negocio.

5) Tener una política de datos abierta permite a un productor de datos geográficos oficiales aprovechar las posibilidades de la Neocartografía o Información Geográfica Voluntaria (IGV), porque efectivamente ¿cómo se puede motivar a los ciudadanos voluntarios a colaborar en la captura y producción de datos geográficos si en el proceso deben renunciar a la propiedad de unos datos que luego pretendemos venderles?

6)  Por otro lado, permite a los GeoInstitutos competir, digamos, en igualdad o similitud de condiciones en cuanto a usos permitidos y licencias, con otros actores ciertamente populares que ofrecen datos y servicios geográficos abiertos o en condiciones bastante abiertas, como pueden ser por ejemplo OpenStreetMap, que tiene una licencia ODbL similar a una CC BY-SA, Geonames con su licencia CC BY o la API de Google Maps y los servicios de Carto con sus modelos de negocio freemium, que ofrecen servicios gratuitos hasta cierto número de consultas y si se cumplen ciertas condiciones.

7) Si los organismos oficiales que producen datos geográficos ofrecen datos de referencia, es decir, datos geográficos cuyo objetivo es servir para georreferenciar datos de otros temas, es lógico que promuevan su utilización en todo tipo de aplicaciones y por todo tipo de usuarios, para lo cual parece evidente que la mejor situación es que se difundan como datos abiertos.

8) La experiencia del IGN durante los años en los que comercializaba datos geográficos fue que esa política de datos suponía un freno muy importante a la investigación, aun cuando se establecieron descuentos hasta del 90 % para usos de I+D, dada la permanente escasez de recursos dedicados a tal fin. Muchos trabajos de investigación resultaban inviables, por lo que disponer de datos abiertos constituye realmente un estímulo a la investigación y se puede decir que la fomenta.

9) Es una demanda social real que desde hace años aparece dentro del sector de la IG en algunos medios de comunicación y redes sociales. Baste mencionar la campaña para la liberación de los datos geográficos mantenida por «The Guardian» en Reino Unido y la aparición en Londres en el año 2004 del fenómeno OpenStreetMap, entre otras razones, como reacción a la política de datos cerrados mantenida por entonces por el Ordnance Survey. Curiosamente, esta es una de las pocas demandas en las que coinciden tanto la derecha y los neoliberales, que piden un sector público ligero y al servicio del sector privado, que le ceda sus datos, y la izquierda, que concibe una administración al servicio del ciudadano que le facilite todos los datos que gestiona.

10) Por último, hay que hacer notar que abrir los datos siempre genera retornos intangibles muy relevantes, utilización de los datos en proyectos de investigación e iniciativas internacionales de prestigio, mejora de la imagen corporativa, mayor presencia en la red y en redes sociales, sinergias con otros sectores de aplicación, etcétera. Y en ocasiones, los beneficios indirectos no son tan intangibles, como cuando el abrir los datos fomenta que se desarrollen aplicaciones sobre ellos que luego resultan útiles para el productor de datos en sus procesos de producción.

Todo ello, junto con otras razones, hace en general aconsejable el que un productor de datos geográficos oficiales adopte una política de datos abiertos, si bien también entendemos que en algunos casos hay organismos públicos que no pueden hacerlo así porque se lo impide el marco legal vigente o su situación política y administrativa, que les obliga a  autofinanciarse total o parcialmente, lo que hace inevitable el que traten de obtener un retorno económico por la utilización de sus datos. En esos casos hay que recordar que dado el alto coste que supone generar datos geográficos, el retorno que se obtiene con su comercialización, teniendo en cuenta los precios que admite el mercado, cubre solo una pequeña parte.

En resumen y como ya he mencionado, creo que los técnicos y responsables públicos debemos estar comprometidos con el progreso y tenemos la obligación moral de impulsar las revoluciones tecnológicas para rentabilizarlas, tratando de minimizar los efectos secundarios adversos que puedan producirse.